Kewargaan adalah konsep yang tidak asing, bahkan telah menjadi bagian dari pendidikan dasar di Indonesia untuk waktu yang amat lama, namun di masa lalu biasanya terbatas pada persoalan bagaimana seorang warga negara yang baik mesti berperilaku. Di dunia akademik global ada kecenderungan baru diskursus tentang kewargaan (citizenship), yang bertemu dengan kebutuhan akan alat analisis bagi konsolidasi demokrasi di Indonesia.

Dalam wacana kewargaan yang lebih awal ada pemahaman yang lebih terbatas mengenai kewargaan, terbatas pada interaksi warga dengan negara. Teori-teori awal yang dikembangkan di negara-negara Barat cenderung terbatas, memahami kewargaan sebagai terbatas dalam pengertian liberalnya, yaitu terkait persoalan perseorangan dalam menuntut hak-hak formalnya dari negara. Konsep ini memang awalnya berkembang terutama di negara-bangsa Barat yang telah memiliki keadaan politik yang relatif mapan. Pada masa awal munculnya wacana kewargaan itu, ia memang dianggap identik dengan isu hak. Kewargaan adalah tentang hubungan formal warga dengan negara, melibatkan hak dan kewajiban warga negara yang diungkapkan secara formal-legal.

Kajian ini memang muncul bersamaan dengan apa yang disebut Michael Ignatieff sebagai “revolusi hak”—yaitu munculnya ledakan klaim akan hak perempuan, hak sipil, hak kaum pribumi, hak seksual untuk gay dan lesbian, juga hak binatang, hak bahasa, hak kaum berkebutuhan khusus, dan sebagainya. “Pada tahun 1990-an, kajian kewargaan muncul bersemi sebagai bidang studi yang menaruh perhatian utama pada kondisi apa yang memungkinkan klaim-klaim pada hak kewargaan tersebut, tak hanya di negara-negara Barat tapi di seluruh dunia” (Isin dan Turner 2002, 1).

Namun dalam buku otoritatif pertama mengenai isu ini, Handbook of Citizenship Studies (Isin dan Turner 2002), sudah muncul pula gugatan pada pandangan yang melihat kewargaan dalam artian yang sempit sebagai semata-mata status legal di bawah otoritas negara (Isin dan Turner 2002, 2); sudah ada pula pembahasan tentang informalitas kewargaan (Sassen 2002). Wacana yang lebih mutakhir memperluas itu. Menjadi warga negara tidak terbatas pada memiliki status legal-formal sebagai warga negara sebagaimana ditentukan dalam hukum, tapi juga terkait dengan isu-isu yang lebih informal, sehari-hari dan terkait juga dengan hubungan antar sesama warga.

Dalam lensa teori kewargaan lama yang sifatnya formal, adanya kewargaan informal (yang akan dibahas lebih mendalam dalam bagian berikutnya) dipandang sebagai kelemahan, sebagai penyimpangan dari ideal kewargaan formal, atau, dalam ungkapan Engin Isin, “cluster of absences”— semacam kekurangan, atau cacat bawaan yang harus dipenuhi. Namun dalam wacana yang baru, yang disebut Isin sebagai “kewargaan setelah orientalisme”, kewargaan informal adalah deskripsi kenyataan yang tampak dari riset-riset empiris; ia mungkin lebih menonjol di negaranegara yang baru mengalami demokratisasi, namun tidak absen di negaranegara yang demokrasinya telah mapan sekalipun.

Perkembangan wacana mutakhir itu akan dibahas setelah bagian berikutnya di bawah. Yang perlu ditegaskan, untuk mengawali elaborasi mengenai kewargaan dalam perspektif yang lebih baru ini, adalah tentang sifat berdimensi-banyak dari konsep itu. Pembahasan yang cukup komprehensif mengenai politik kewargaan akan segera terkait dengan teori keadilan sebagai dibahas di atas. Ini dapat dilihat dalam kajian Kristian Stokke (2017), yang menteorikan politik kewargaan dengan memperhatikan beberapa perkembangan mutakhir dalam wacana ini.

Dalam pengertian yang diajukan Stokke, kewargaan adalah mengenai keanggotaan seseorang dalam suatu komunitas, yang menjadi basis bagi status formal sebagai warga negara yang memiliki hak-hak tertentu, dan dapat berpartisipasi. Ini diterjemahkan sebagai empat dimensi kewargaan, yaitu sebagai status legal, kultural (keanggotaan dalam suatu komunitas), hak (sipil, politik, sosial), dan partisipasi (politis).

Keanggotan adalah unsur utama dalam kewargaan: seorang warga negara adalah seorang yang menjadi anggota suatu negara-bangsa (baik itu diasosiasikan dengan suatu etnis tertentu atau tidak). Status legal adalah status yang diberikan secara resmi oleh negara berdasarkan persyaratan tertentu. Selanjutnya, seseorang yang menjadi anggota suatu komunitas dan memiliki status legal yang diakui memiliki pula seperangkat hak (sipil, politik, sosial). Lebih jauh, melampaui ketiga dimensi itu, seorang warga negara adalah seorang yang aktif berpartisipasi dalam komunitas warga negara (Stokke 2017, 194-197).

Gambaran seperti ini menunjukkan bukan hanya kekayaan dimensi kewargaan dan kesalingterkaitannya, tapi juga memungkinkan kita berpikir mengenai kewargaan yang parsial dan berjenjang (stratified) (Stokke 2017, 198). Seseorang memiliki kewargaan penuh jika keempat dimensi itu terpenuhi—jika tidak, maka kewargaannya bersifat parsial. Sedangkan berjenjang berarti seseorang menjadi warga negara berdasarkan derajat keanggotaannya, status legalnya, haknya, dan (kemampuan) partisipasinya. Artinya, dalam kenyataannya, bukan hanya ada dua kemungkinan: seseorang itu menjadi warga negara dalam suatu negara atau bukan warga negara. Namun bisa ada derajat di antara kedua kemungkinan itu, dan status kewargaan itu bisa berubah-ubah. Status atau derajat itu sebagiannya bisa ditentukan oleh identitasnya, atau status sosialnya. Dengan begitu, ide mengenai kesetaraan warga negara menjadi lebih rumit.

Konsep teoritis mengenai kewargaan yang parsial dan berjenjang itu tidak dimaksudkan sebagai kondisi ideal, tapi sebagai gambaran kenyataan sehari-hari, bukan saja di negara-negara berkembang atau negara yang baru mengalami demokratisasi, namun bahkan juga di negara demokrasi liberal yang mengidealkan kewargaan setara dan universal. Dalam kenyataannya, ideal kewargaan setara justru kerap hanya menguntungkan kelompok yang dominan, sembari menyembunyikan adanya ketidaksetaraan, dimana kelompok-kelompok rentan tertentu tidak berhasil mendapatkan hakhaknya.

Yang muncul dalam gambaran itu adalah bahwa kewargaan bersifat dinamis—tidak selalu hitam-putih (warga negara atau non-warga negara), mendapatkan semua hak atau tidak—namun status itu, khususnya bagi kelompok yang rentan, mesti dicapai melalui perjuangan, yang mungkin tidak pernah selesai. Kewargaan dengan demikian, adalah urusan politik— pendefinisian dan pemenuhan keempat dimensi di atas ditentukan oleh hasil perjuangan politik. Politik kewargaan adalah perjuangan untuk mendapatkan keanggotaan, status legal, hak dan partisipasi yang substantif dan terinstitusionalisasi (Stokke 2017, 201). Di titik ini, politik kewargaan menjadi politik keadilan.

Stokke mengaitkan gambarannya mengenai empat dimensi kewargaan dengan politik keadilan yang dikembangkan Nancy Fraser sebagaimana dibahas di atas. Dimensi keanggotaan terkait dengan isu rekognisi; dimensi hak terkait dengan redistribusi; sedangkan dimensi partisipasi terkait dengan representasi.

Ketiga aspek itu dapat dilihat sebagai pilar-pilar keadilan yang saling terkait. Dalam gambaran di atas, tujuan kewargaan adalah pemenuhan representasi, rekognisi (inklusi) dan redistribusi. Pada saat yang sama, konsep ini sekaligus diharapkan akan membantu menjawab tantangan terkait fragmentasi masyarakat sipil yang sebagiannya disebabkan oleh perhatian yang berbeda-beda mengenai isu utama yang diperjuangkan dan pendekatannya. (Sebagai contoh: tuntutan untuk akses pada tanah, yang dalam beberapa kasus langsung terkait dengan pengakuan akan identitas suatu kelompok, perda bernuansa agama, pengakuan akan orientasi seksual yang tidak sejalan dengan arus utama, dan sebagainya).

Dalam wacana yang lebih mutakhir, penggambaran karakter kewargaan diperkaya dengan menunjukkan sifatnya yang tidak fixed, tidak otomatis turun dari hak formal yang dijamin negara, tapi berevolusi, dan dinamis. Pada setiap waktu, status kewargaan bisa berubah dengan dinamis. Melampaui pemahaman kewargaan yang formal, berarti mengakui bahwa penjaminan hak formal oleh negara tak mencakup (exhausting) semua sisi kewarganegaraan. Inilah karakter dari pemahaman kewargaan baru yang dibahas di bagian berikutnya.

© 2023 Program Peduli. All rights reserved.